FUNIX

Titre 2 : L'action publique comme moteur du changement

Les handicaps et freins structurels de la Réunion sont tellement lourds que les inégalités les plus flagrantes ne peuvent se résorber naturellement. L’action des pouvoirs publics est le moteur qui entraînera l’économie et les autres acteurs vers le développement et la réduction des inégalités. Dans les chapitres précédents on a pu constater que l’action publique pouvait être défaillante, ce chapitre s’emploie donc à présenter les évolutions sur la gouvernance et la mise en œuvre des politiques publiques qui pourraient les rendre plus efficaces.

2.1 Revoir la gouvernance des politiques publiques

L’objet de ce chapitre porte sur l’évolution de la gouvernance des politiques publiques qui est un des premiers leviers d’amélioration de leur efficacité. La gouvernance est une notion plutôt abstraite, aux définitions multiples, on retiendra pour notre propos que c’est l’action de pilotage et de coordination qui vise à rendre l’action publique plus efficace, plus proche du bien public et de l’intérêt général.

2.1.1 De la nécessité d’une action publique volontariste et s’inscrivant dans la durée

Pendant longtemps les politiques publiques ont été marquées par une absence de continuité et de cohérence, or la réduction des inégalités et de la pauvreté passe par la définition d’un projet de société collectif dans le domaine social, économique et culturel partagé par tous les acteurs des sphères publique, privée et de la population et qui s’inscrit sur le long terme. Ce projet doit dépasser les clivages politiques et doit être suffisamment ambitieux et volontariste pour bousculer et remettre en cause les acquis et les avantages dans l’intérêt de tous et du développement de l’île.

Dans ce cadre là seuls les pouvoirs publics ont la légitimité nécessaire pour conduire ce projet d’avenir, ils doivent cependant veiller à mettre de côté les intérêts partisans et politiques pour inscrire le projet dans la durée et à faire preuve de courage politique pour remettre en cause les acquis. Cela passe donc par un changement de paradigme sur la manière de faire de la politique. L’horizon du politicien se réduit souvent à la prochaine élection, le rendant incapable de prendre les décisions douloureuses sur le moment mais profitables sur le long terme. Cet état de fait n’est pas propre à la Réunion mais est malheureusement symptomatique de la condition de l’homme politique et peut être même considéré comme un effet pervers de la démocratie. Ce changement de paradigme est d’autant plus nécessaire pour éviter que le jeu électoral mène au pouvoir des partis extrémistes populistes par dépit des électeurs.

À la décharge des élus locaux, on leur demande maintenant toujours plus, avec une réglementation à outrance ils doivent devenir des experts pluridisciplinaires, notamment de droit public et de droit européen pour pouvoir gérer leur collectivité avec des contraintes budgétaires de plus en plus fortes. En retour ils n’ont pas toujours la reconnaissance des administrés toujours plus exigeants, ni celles des autorités supérieures. Selon l’Association des Maires de France, cette situation entraîne une démotivation des maires qui les pousse à la démission, il y a ainsi 90% de démission de plus par rapport à l’ancienne mandature présidentielle de François Hollande. Cela dit les élus locaux ne sont pas seuls, ils fixent le cap et l’objectif à atteindre et ils peuvent s’appuyer sur une administration avec des spécialistes pour mener les projets. Cependant comme vu précédemment le personnel de catégorie A compétent est insuffisamment nombreux dans les collectivités de la Réunion pour suivre des projets de plus en plus complexes et pour conseiller à bon escient les élus. Cette situation peut conduire aux difficultés de gestion décrites dans ce document qui peuvent aller jusqu’à franchir la ligne rouge par méconnaissance et par une certaine naïveté.

Les politiques doivent reconsidérer leur action, ne pas conduire une politique de l’immédiat et du court terme et se projeter vers l’avenir. Cela passe par une gestion des emplois et des compétences à adapter en conséquence pour monter en compétence les équipes administratives quitte à accepter à embaucher moins de personnel de catégorie C à des fins électorales et plus de personnel compétent de catégorie A. Certes c’est un risque politique, mais c’est un risque gagnant, pour garantir la réussite du projet il sera essentiel de communiquer, d’expliquer, de convaincre et d’emporter l’adhésion des acteurs de la vie publique et privée, notamment des politiques quel que soit leur bord, et de la population. C’est la condition pour que le projet soit entretenu, vive et ne périclite pas dès la première élection par manque de courage ou par calcul politique partisan en retombant dans les vieux travers de la vie politique locale.

Nonobstant l’autonomie de gestion des collectivités locales garantie par la constitution (article 72[154]), l’État doit s’engager également comme acteur du projet en garantissant dans le temps les moyens nécessaires à son accomplissement. L’État doit également prendre à son compte les mesures impopulaires qui ne concernent pas seulement la Réunion mais l’ensemble des départements d’outre-mer comme la sur-rémunération des fonctionnaires. L’État est donc un acteur clé de la réussite de ce projet de société, l’impact des mesures allant bien au delà de la Réunion, le projet de société de la Réunion ne peut être qu’une facette d’un projet plus global concernant l’ensemble des départements d’outre-mer touchés à des degrés divers par la pauvreté et les inégalités économiques et sociales.

Cependant alors que le diagnostic sur l’état de l’outre-mer est connu, au travers notamment de celui lancé  par les États Généraux de l’outre-mer en 2009 suite à la crise antillaise, on peut s’étonner que le gouvernement actuel lance le même exercice au travers des Assises de l’outre-mer alors que les constats dressés à cette occasion n’ont guère évolué. Annick Girardin, ministre de l’outre-mer, lors d’une conférence de presse le 7 juillet 2017 a tenté de rassurer en affirmant que « ce ne sera pas une réédition des États généraux de l’outre-mer, mais la mise en action d’un engagement de campagne d'Emmanuel Macron. Ce chantier a pour ambition, non pas de dresser un catalogue de mesures, mais de répondre aux difficultés spécifiques à chaque territoire. Il faut en effet sortir du regard paternaliste et biaisé de la Métropole sur les outre-mer et voir en elles des terres de solution ». Madame la Sénatrice de la Réunion Nassimah Dindar a exprimé ses doutes sur l’intérêt des Assises de l’outre-mer lors de la présentation de l’avis de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de finances 2018[155] « alors que nous disposons déjà de nombreux éléments de constats et de propositions, nous pouvons nous interroger sur le caractère dilatoire de cette décision ».

On peut également avoir certains doutes sur la volonté du gouvernement à s’inscrire dans la durée et à reprendre à son compte les actions de ses prédécesseurs. Ainsi le rapport de Victorin Lurel sur l’égalité réelle[156] a abouti à la loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer dite loi Erom[157] élaborée avec l’ancienne majorité. Cette loi fixe le cadre pour créer une stratégie de développement sur une durée de 10, 20 ans, appelée plan de convergence, adaptée à chaque territoire mais sur une base commune de politiques publiques menées à la fois par l’État et les collectivités locales avec une évaluation et un suivi rigoureux. Or moins d’un an après que cette loi soit rentrée en application, la commission des affaires sociales[158] note que les objectifs en faveur du logement fixés par la loi de finances 2018 « se situent bien en deçà de ceux fixés par la loi Erom, qui ne pourront ainsi que rester lettre morte sur ce point dès la première année de leur entrée en application ». C’est un très mauvais signal qui est donné sur la solidité des plans de convergence à venir et d’une manière générale sur la pérennité des politiques publiques.

Quant aux acteurs privés, on peut douter qu’ils puissent être moteur dans la réduction des inégalités, les marchés économiques ont rarement fait preuve de philanthropie s’ils n’y ont pas un intérêt manifeste. Les acteurs économiques locaux qui profitent très largement des subsides de l’État au travers des marchés publics, des exonérations diverses et autres mesures fiscales ont tout intérêt à ce que les choses évoluent peu pour leurs affaires. Quant à la société civile et les associations (qui vivent très largement des subventions que leur accordent les collectivités locales) elles font ce qu’elles peuvent mais elles n’ont ni l’aura, ni la capacité de faire bouger les lignes.

2.1.2 Simplifier, mutualiser et décloisonner les structures administratives

Pour mener une politique efficace et un projet de société commun pour un objectif partagé de développement économique il faut mettre fin au millefeuille administratif avec ses politiques en silo. Il s’agit donc de simplifier et de décloisonner les structures administratives afin de privilégier le travail en réseau, le partage des bonnes pratiques, la mutualisation des moyens financiers, humains et techniques pour mener une politique cohérente et coordonnée.

La création d’une collectivité territoriale unique sur la base des conseils régional et départemental actuels irait clairement dans le sens de la simplification des institutions. Elle conduirait à la mise en place d’un organe exécutif unique avec une seule assemblée délibérante aux moyens concentrés et mutualisés et aux compétences élargies en cumulant celles des départements et des régions d’outre-mer tel que prévu par l’article 73 de la constitution[159]. Dans son plaidoyer pour la fusion de la région et du département de la Réunion[160], André Oraison, ancien professeur de droit à l’université de la Réunion, dresse les avantages d’une fusion. En premier lieu, elle permet de réduire significativement le coût de fonctionnement des structures en supprimant les doublons et en réduisant le personnel sur rémunéré qui pèse considérablement sur les frais de fonctionnement et grève les capacités d’investissement des collectivités comme le souligne le rapport d’information du Sénat sur la situation des départements d’outre-mer[161]. En deuxième lieu, l’émergence d’un acteur unique permettrait à la Réunion d’être plus audible et crédible vis à vis de l’État, de l’Union européenne, mais également vis à vis de ses partenaires régionaux dans son environnement régional immédiat. Et en dernier lieu, un organe exécutif unique pourra mener une politique cohérente avec une efficacité décuplée sur le plan économique, social et culturel.

Là encore, ce changement repose sur un changement de culture politique profond qui remet en cause l’équilibre d’un système politique et social qui dans la pratique entretient les avantages des uns et maintient bon an mal an les autres dans la pauvreté. Un changement de paradigme et une volonté politique locale forte et partagée sont indispensables pour mener cette transformation des institutions.

2.1.3 Des politiques publiques qui doivent rééquilibrer les dépenses publiques

Comme on l’a vu précédemment la remise en cause des sur-rémunérations et la réduction des effectifs est un premier levier pour redonner une marge de manœuvre financière. Eric Doligé, auteur du rapport d’information du Sénat sur les départements d’outre-mer[162], suggère dans sa proposition 12 d’aligner les majorations au différentiel réel du coût de la vie. Cette mesure doit également être logiquement étendue aux fonctionnaires territoriaux. Toutefois le CNCDH doute pour sa part[163] de l’efficacité d’une telle mesure « On ne peut exclure qu’une telle suppression aurait des conséquences indésirables sur l’économie et la qualité du service public Outre-mer ». Quoi qu’il en soit le débat mérite d’être ouvert et les services de l’État malgré les engagements de façade du gouvernement évoqués précédemment[164] de ne pas toucher aux sur-rémunérations, continuent à œuvrer pour réduire les dépenses de l’État. Ainsi le dispositif d’indemnité temporaire de retraite évoqué en introduction est appelé à s’éteindre progressivement. Pour les fonctionnaires retraités avant 2009, l'indemnité temporaire de retraite est gelée à son niveau de 2008 et devient dégressive jusqu’à disparaitre pour ceux qui partiront à la retraite en 2028[165]. Par ailleurs la DGFiP vient de considérer que la sur-rémunération que touchait le personnel hospitalier reposait sur aucune base légale contrairement à celle de la fonction d’État, aussi le décret 2018-814 du 28 septembre 2018[166] supprime cette sur-rémunération soulevant un tollé sur le territoire[167]. Les élus font front contre cette mesure et la députée Ericka Bareigts dénonce une méthode qu’elle juge « brutale ». On notera que ce décret ne concerne que la Réunion. On retiendra également l’intervention d’Olivier Dussopt, Secrétaire d'État auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics, devant les députés de la Délégation Outre-mer qui indique que la question des sur-rémunérations pourrait être évoquée lors de l’élaboration de la loi sur la transformation de la Fonction publique. Est-ce le signe que l’État compte passer en force des réformes structurelles et éviter une concertation qu’il estime vouée à l’échec compte tenu de l’immobilisme des élus locaux ? L’avenir nous dira ce qu’il en est.

La fiscalité constitue le deuxième levier pour rééquilibrer les dépenses publiques. Des mesures fiscales spécifiques à l’outre-mer, comprenant de nombreuses exonérations ont été votées par les gouvernements successifs depuis une trentaine d’années. Rappelons ainsi que la loi Lodeom[168] permet d’exonérer les entreprises des charges patronales d’assurances sociales et d’allocations familiales, si bien que maintenant l’économie locale en dépend grandement. Leur efficacité sur le développement économique de l’île est plus que discutable, ainsi dans le rapport annuel public 2012[169] la Cour des comptes relève que « pour les investissements productifs, seulement 60 % des réductions d'impôts reviennent, indirectement, aux entreprises d'outre-mer et 40 % bénéficient aux contribuables-investisseurs, alors qu'ils ne courent pratiquement aucun risque ». Toutefois comme le souligne la rapporteuse du Sénat Mme Nassimah Dindar Sénatrice de la Réunion au sujet du projet de loi de finance 2018[170] « les dépenses fiscales continuent aujourd'hui de constituer le premier outil de la politique de l'État en faveur des territoires ultramarins, et le principal dispositif d'aide aux investissements en outre-mer ». Si tout le monde s’accorde à reconnaître la nécessité de revoir ces mécanismes pour rééquilibrer les dépenses publiques et rendre les dispositifs plus efficace, elle ajoute que « Toute modification par trop brutale de ces indispensables leviers de croissance pourrait en effet conduire à une asphyxie des économies ultramarines. Il sera en outre nécessaire de conduire une évaluation préalable approfondie des dispositifs existants ; selon les acteurs économiques auditionnés par votre rapporteure, une telle évaluation fait en effet aujourd'hui cruellement défaut ». Conscient de la nécessité de revoir les dispositifs de défiscalisation, l’État via la loi de finances 2014[171] a introduit des évolutions sensibles dans le domaine pour les collectivités relevant de l’article 73 de la constitution dont fait partie la Réunion. Cette loi a pour objectif de substituer progressivement la grande majorité des dispositifs à un mécanisme de crédit d’impôt, elle a été complétée par la loi Erom[172] qui a étendu le périmètre concerné. Les dispositifs d’exonération de la loi Lodeom[173] sont ainsi appelés à disparaître. Il en reste pas moins que malgré une idée largement répandue, le coût global généré par les aides fiscales outre-mer décroît d’année en année comme le souligne le rapport d’information de l’Assemblée nationale au sujet de défiscalisation dans les outre-mer du 11 juillet 2018[174]. Cette baisse continue peut illustrer une meilleure maîtrise des mécanismes de défiscalisation, mais le rapporteur du rapport « redoute qu’elle traduise davantage des blocages préjudiciables à l’investissement dans les outre-mer ». En clair la mise en œuvre de ces dispositifs est tellement complexe qu’ils perdent grandement de leur efficacité.

 

Illustration 18 : Coût de l’ensemble des dispositifs de défiscalisation outre-mer (source commission des finances de l’Assemblée nationale)

Les rapporteurs pointent également le fait qu’avec les dispositifs traditionnels, l’avantage fiscal pouvait être intégré en amont de la réalisation du projet dans le montage de son financement alors qu’avec le crédit d’impôt l’aide intervient qu’au titre de l’exercice qui suit la réalisation de l’investissement. Cela pose donc un problème de préfinancement des projets qui se révèle être un obstacle majeur et qui écarte de fait toutes les entreprises qui ne disposent pas de fonds propres suffisants et donc la grande majorité des TPE de l’île. Le dispositif dans sa forme actuelle rate donc sa cible qui profite aux seules entreprises à la trésorerie abondante qui n’ont pas forcément besoin d’être aidées. Si le but de ce nouveau dispositif est de faire des économies, l’objectif est clairement atteint, mais il n’est pas sûr que ce soit efficace à long terme, car au final il favorise les acteurs dominants et freine l’émergence d’acteurs économiques alternatifs.

La défiscalisation concerne également les particuliers au travers de l’impôt dont le coût total s’élève à 400 millions d’euros par an, soit 50 % des recettes d’impôt perçus outre-mer. 70 % de ce montant profite à seulement 10 % des foyers fiscaux. L’abattement fiscal à la Réunion est de 30 % comme la Martinique et la Guadeloupe, il est de 40 % à Guyane et à Mayotte. Ce régime avait été instauré dans les départements d’outre-mer en 1960 dans l’objectif « d’acclimater » le contribuable local. Or lors du présentation du projet de budget de l’outre-mer 2019 le 24 septembre 2018[175], la ministre de l’outre-mer, Annick Girardin, a annoncé que l’abattement n’était pas remis en cause mais que le plafond passait de 2300€ au lieu de 5100€ pour la Réunion, la Martinique et la Guadeloupe et à 3900€ au lieu de 6700€ pour la Guyane et Mayotte. Cette réduction des plafonds permettra de récupérer 70 millions qui devront profiter entièrement à l’outre-mer. Face aux élus locaux qui se sont insurgés contre cette mesure, qui touche pourtant que les 4 % des contribuables de l’outre-mer les plus riches, la ministre leur a rétorqué que « des mesures courageuses, cela demande des parlementaires courageux », les élus de l’outre-mer sont pris au piège de leur immobilisme en voulant défendre les plus nantis et perdent encore un peu plus de leur crédibilité déjà bien entamée.

Parallèlement à la fiscalité les critères et les calculs d’attribution de la péréquation verticale et horizontale doivent être revus et s’adapter au besoin réel des collectivités. Comme le suggère la Cour des comptes[176] l’octroi des subventions pourrait être conditionné au respect d’objectifs chiffrés de redressement financier.

Aujourd’hui les collectivités locales mènent une politique sociale qui complète les dispositifs étatiques d’amortisseur social qui a pour seul but d’empêcher qu’une frange importante de la population plonge dans la précarité. Ce système atteint maintenant ses limites, car c’est une stratégie court terme qui ne peut perdurer car elle aggrave des finances locales déjà fragiles, crée une économie artificielle en employant en sur nombre du personnel pour des besoins non avérés et empêche la mise en place d’une politique ambitieuse qui pourrait donner des résultats sur le long terme. Sa remise en cause risque toutefois d’augmenter à court terme le chômage, une frange de cette population étant totalement inemployable dans le secteur privé du fait de sa sous qualification. La question de savoir si on accepte que les collectivités locales aient un rôle social et jouent le rôle d’amortisseur social pour maintenir des familles dans une sphère sociale « normale » ou au contraire les conduire à l’exclusion sociale et à la misère.

Quoi qu’il en soit, un effort de gestion doit être conduit pour redresser la situation financière. L’autonomie de gestion a montré ces dernières décennies que les collectivités locales persistaient à mener les mêmes politiques du court terme, aussi l’effort de redressement doit être accompagné par l’État, au besoin par des mesures plus structurelles mais également en les accompagnant pour les monter en compétence en matière de gestion administrative et financière et de pilotage et de suivi de projets d’investissement.

2.1.4 De l’opportunité d’une autonomie accrue

La constitution de 1958[177] avait déjà donné une large autonomie aux départements d’outre-mer au travers de son article 73 reconnaissant le principe d’adaptation des lois et règlements aux « caractéristiques et contraintes particulières ». Cette disposition a été renforcée par les différentes lois de décentralisation à partir de 1982[178]. Les compétences et les pouvoirs des collectivités territoriales de la Réunion seraient encore renforcés par la suppression de l’alinéa 5 de l’article 73 de la constitution[179] qui prive la Réunion du pouvoir normatif local. Bien loin de favoriser toute velléité d’autonomie et d’indépendance comme le craignent un certain nombre d’élus et d’hommes politiques réunionnais, cette disposition est particulièrement bien encadrée, car elle requiert une habilitation du parlement ou de l’autorité réglementaire, ne s’applique pas dans les domaines régaliens et s’exerce « dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ce qui marque leur subordination à la loi nationale. À ce titre, les normes et règlements pris en application des alinéas 3 et 4 différent nettement des lois de pays qui sont adoptés dans les collectivités d’outre-mer comme la Polynésie Française ou la Nouvelle Calédonie. Au final cette suppression ne remet absolument pas en cause l’attachement de la Réunion et des réunionnais à la République Française, elle prolonge seulement les principes déjà reconnus d’adaptation et d’expérimentation et offre des outils institutionnels supplémentaires pour répondre aux défis actuels. Néanmoins on peut constater que cette disposition a été relativement peu utilisée par les départements d’outre-mer qui en dispose, on peut s’interroger encore sur son intérêt et son efficacité.

Au final le pouvoir attribué par les dispositions institutionnelles actuelles peut paraître relativement modeste, comme le souligne Victorin Lurel dans son rapport sur l’égalité réelle[180] il faut élargir « les possibilités de la notion d’adaptation pour mieux tenir compte des handicaps permanents, des caractéristiques et contraintes particulières ». L’objectif serait d’appuyer le développement de la Réunion en misant sur son intégration régionale en renforçant sa compétitivité au besoin en adaptant le code du travail et la législation fiscale et sociale avec les dérives que ça peut entraîner. Ce surcroit d’autonomie renforcerait toutefois la crainte des opposants majoritaires à l’autonomie car elle écarterait la Réunion du droit commun en l’éloignant inexorablement de la France jusqu’à que cette dernière décide de couper le lien qui les relie.

Il se trouve que le gouvernement actuel s’est lancé dans une réforme constitutionnelle d’ampleur. À cette occasion le Président s’est exprimé sur l’éventuelle modification de l’article 73 lors de la remise du livre bleu des Assises de l’outre-mer le 28 juin 2018[181] « je suis prêt à faire évoluer le régime constitutionnel de la Réunion si les Réunionnais le souhaitent et si un consensus politique est trouvé, et je pense que sur ce sujet il ne faut pas perdre une énergie indispensable sur les projets qui changeront le quotidien des Réunionnais dans des débats qui nous feront perdre collectivement du temps. Je pense qu’il y a une voie pragmatique qui permet des adaptations en préservant des équilibres auxquels chacun semble tenir ». Pourtant sans attendre un improbable consensus politique local, à lecture du projet de loi sur la modification de la constitution[182] on constate que le gouvernement souhaite donner davantage d’autonomie à l’ensemble des collectivités de France et étendre le pouvoir normatif, soit la capacité à assouplir des normes, jusque-là réservé aux départements et régions d’outre-mer. La restriction de l’amendement Virapoullé n’aurait plus de raison d’être. Cette modification majeure des pouvoirs des collectivités s’inscrit dans le contexte de restriction budgétaire, la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018[183] fixe à 1,2% l’augmentation des dépenses de fonctionnement, dans la pratique avec l’inflation cette augmentation doit être quasi nulle, cela s’inscrit dans une tendance de fond appelée à durer. L’autonomie donnée aux collectivités locales leur donne seulement davantage d’outils pour faire mieux ou a minima autant avec moins en faisant preuve d’imagination, d’innovation et de courage dans la mise en œuvre de mesures pas toujours populaires. Concernant les collectivités d’outre-mer, la modification de la constitution prévoit qu’elles pourront maintenant légiférer sans l’accord a priori du parlement et avec la seule autorisation du gouvernement. Pour la Réunion la restriction n’est pas totalement levée, le projet prévoit que le département et la région pourront légiférer dans leurs seuls champs de compétences respectifs. Néanmoins compte tenu des nouvelles compétences transférées par la loi NOTRé[184] le pouvoir et l’autonomie de la région et du département se retrouvent sensiblement augmentés. On assiste donc à un long processus de désengagement de l’État et au renforcement du pouvoir des élus locaux.

D’un autre côté on a pu constater l’inefficacité des politiques publiques locales dans la réduction des inégalités, même si cela va à l’encontre du principe d’autonomie des collectivités territoriales posé par la constitution, une évaluation voire un contrôle plus appuyé a priori et a posteriori recadrerait les politiques et éviterait sans doute certaines dérives. On peut donc aujourd’hui s’interroger sérieusement sur la pertinence d’une autonomie accrue et sur leur capacité à traiter seules les problèmes qui se posent avec un État qui se désengage, le Président Emmanuel Macron le 28 juin 2018 lors de la présentation du livre bleu[185] ayant bien insisté sur le fait que l’outre-mer doit « prendre ses responsabilités ». D’autant que l’autonomie et les nouvelles compétences dont bénéficient les collectivités territoriales sont à relativiser, dans la pratique leur marge de manœuvre reste étroite, toutes leurs actions doivent se situer dans le respect des lois, des règlements et des normes qui continuent à s’empiler et dans un périmètre budgétaire de plus en plus contraint. Les réformes structurelles restent du domaine de l’État. La capacité d’adaptation octroyée grâce à l’article 73 de la constitution n’avait été jusqu’à présent quasiment pas utilisée du fait de sa lourdeur de mise en œuvre, il n’est pas sûr que la simplification de ce dispositif puisse sensiblement faire évoluer les choses d’autant qu’à la Réunion cette capacité se limite aux seules compétences de la région et du département.

2.2 Revoir le suivi et l’évaluation des politiques publiques

2.2.1 Des actions décloisonnées, globales, transversales, transpartisanes et pérennes

Les politiques publiques en matière de réduction des inégalités ne peuvent pas se penser et se mener indépendamment en silo comme cela peut se faire actuellement. Il est impératif d’avoir une vision et des objectifs partagés de toutes les institutions (État, Région, Département, Commune) avec un pilote unique qui puisse s’appuyer sur les ressources de tous en menant une politique décloisonnée, transversale et transpartisane. Cette politique transversale favorisait la coordination entre les acteurs, l’exploitation des bonnes compétences, la mutualisation des moyens, le travail en réseau, la diffusion des bonnes pratiques et assurerait une cohérence d’ensemble. Ce travail en réseau nécessite que tous les acteurs apprennent à se connaître pour être plus efficaces. Le pilote de la politique n’aurait pas un simple rôle de pilote, mais de donneur d’ordre légitime et reconnu par tous auquel des moyens humains et financiers doivent lui être rattachés.

2.2.2 Des actions suivies et évaluées en boucle courte

Les politiques publiques souffrent actuellement d’un manque de suivi, de contrôle et d’évaluation qui sont préjudiciables à leur efficacité. Déjà en 2009 dans le rapport du Sénat[186]le rapporteur Eric Doligé notait que le faible nombre de saisine de la Chambre régionale des comptes de la Réunion masque le fait que « la fiabilité des comptes de nombreuses collectivités ne répond pas aux normes d’usage : absence de dispositif de gestion du patrimoine, reports de charges, non rattachement des charges et des produits à l’exercice, imputations comptables erronées, absence d’une comptabilité d’engagement fiable, non prise en compte du coût budgétaire des emplois vacants etc. sont des observations fréquemment formulées et qui tendent à démontrer que des budgets affichés ne sont pas sincères et masquent des déficits ». Récemment encore, la Cour des comptes[187] notait qu’il n’y avait qu’une saisine par an de la Chambre régionale des comptes.

L’évaluation et le contrôle doivent être une démarche systématique à lancer en parallèle de toute politique publique. Actuellement perçus comme un risque politique puisque l’évaluation et le contrôle révèlent crûment l’inefficacité voire l’échec des politiques publiques, ils doivent être vus comme des outils de performance pour ajuster les actions au fil de l’eau et mesurer l’implication de tous les acteurs.

L’adaptation en temps réel des politiques publiques à la réalité du terrain, des acteurs et aux évolutions du contexte est une garantie d’efficacité. Cette évaluation en continu nécessite de définir des indicateurs de performance pertinents et une situation initiale qui servira de référence pour juger des progrès réalisés tout au long de l’action publique. Il s’agit donc également de mettre en place une structure évaluative avec des ressources humaines compétentes et les moyens financiers nécessaires à la réalisation d’une évaluation de qualité en toute autonomie et objectivité en évitant les conflits d’intérêts et d’être juge et partie.

Le CESER Réunion dans son rapport sur l’ancrage territorial des politiques publiques pour le développement des entreprises et de la Réunion[188] propose qu’il soit l’organe indépendant en charge de cette responsabilité d’évaluation des politique publiques à la Réunion en étant à la convergence des principales institutions (État, Région, Département).

Parallèlement les acteurs locaux doivent acquérir une culture de l’évaluation et accepter que leur politique soit jugée, évaluée, contrôlée et corrigée.

Toutefois les choses évoluent lentement, la loi de programmation des finances publiques 2018-2022[189] prévoit une contractualisation entre l’État et les collectivités locales visant à encadrer les dépenses de fonctionnement des collectivités avec à la clé des sanctions financières en cas de non respect de l’évolution des dépenses. Cette mesure a créé une certaine polémique lors de la conférence nationale des territoires du 12 juillet 2018 qui réunit l’État et les associations représentatives des collectivités. On peut cependant déplorer que ce contrat se limite aux seules collectivités dont les dépenses de fonctionnement dépassent les 60 millions d’euros.

2.2.3 Vers un contrôle étatique des collectivités plus strict

On peut s’interroger sur la liberté de gestion laissée aux collectivités locales en vertu de l’article 72 de la constitution[190] qui aboutit aux dérives décrites précédemment. Pourtant des garde-fous existent, l’article 72 donne ainsi au représentant de l’État, en l’occurrence le préfet, de veiller à « la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Ce contrôle se limite toutefois à la vérification de la légalité des actes a posteriori comme le précise le code général des collectivités territoriales (CGCT) dans l’article L2131-6 pour les communes[191], l’article L3132-1 pour les départements[192] et l’article L4142-1 pour les régions[193]. En pratique les services du préfet examine les actes, en cas de détection d’un acte illégal, le préfet privilégie le dialogue avec la collectivité, une négociation s’instaure pour que l’acte soit mis en conformité dans une phase de procédure gracieuse, en cas d’échec on entre dans une phase de contentieux et le préfet défère l’affaire au juge administratif. Qui plus est, en vertu du principe de liberté d’administration et de l’autonomie de gestion, ce contrôle ne porte pas sur l’opportunité des actes. On est bien loin du système qui prévalait avant l’entrée en vigueur de la décentralisation où le contrôle a priori des actes était la règle et portait à la fois sur leur légalité mais également sur leur opportunité. Par ailleurs comme le Conseil constitutionnel l’a rappelé dans sa décision du 25 février 1982[194] le recours en déféré préfectoral n’est pas une compétence liée mais une faculté. Le Conseil d’État avec l’arrêt Brasseur du 25 janvier 1991[195] a également admis que le refus du préfet de saisir le juge administratif n’était pas un motif valable pour contester sa décision par voie de recours pour excès de pouvoir. En d’autre terme aucune obligation n’incombe au préfet de déclencher un contentieux administratif, même si le juge se garde la possibilité de condamner l’État pour faute lourde pour inaction et l’existence d’une illégalité facilement décelable[196]. Or comme le souligne l’avis de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finance 2018[197] seulement 20,4 % des actes sont contrôlés (contre 33,3 % en 2010). Cela s’explique notamment par la capacité limitée des services préfectoraux pour traiter l’ensemble des actes, la contraction des effectifs initiée par la révision générale des politiques publiques (RGPP) sous la présidence de Nicolas Sarkozy  (réduction de 34,4 % entre 2008 et 2016) a obéré sensiblement l’efficacité du contrôle. La faiblesse des effectifs dévolus à cette tâche a été compensée en ciblant les actes prioritaires qui sont définis par la circulaire du 25 janvier 2012[198] comme étant ceux liés à la commande publique, à l’urbanisme et à la fonction publique territoriale afin de garantir une homogénéité des pratiques sur l’ensemble du territoire. Au final on constate que le recours aux contentieux administratifs est une exception avec un petit millier en moyenne de contentieux à l’échelle nationale ces dernières années. Le nombre de recours gracieux se situent en 2016 à 2 % des actes contrôlés en baisse de 48,6 % par rapport à 2010. Cette faiblesse chiffrée du contrôle masque cependant l’activité de conseil des préfectures en amont des actes qui contribue à garantir la légalité des actes, cette activité n’est en revanche pas suivie faute d’indicateurs pertinents. La Cour des comptes dans son rapport annuel de 2016[199] constate cependant que cette activité de conseil prend le pas sur l’activité de contrôle.

Outre le contrôle de légalité, le préfet est en charge du contrôle financier sur les budgets des collectivités, il s’exerce également a posteriori. En cas de détection d’une anomalie sur le budget qui peut porter sur le non respect de l’équilibre du budget, une insincérité ou une dérive financière, le préfet peut saisir la Chambre régionale des comptes qui va mener une mission de nature consultative et administrative et non juridictionnelle. La Chambre régionale des comptes peut proposer des mesures de redressement, voire mettre en demeure, mais ses arrêts ne font pas force de loi et il appartient au préfet de prendre les mesures nécessaires pour rectifier les budgets en se substituant la collectivité concernée en déclenchant le processus de mise sous tutelle préfectorale, tel que décrit dans l’article L1612-14 du CGCT[200]. Le préfet peut suivre les propositions de la CRC ou s’en écarter en motivant son choix. La Cour des comptes déplore [201] que « même en cas de déficit important, les préfets préfèrent souvent privilégier le dialogue avec la collectivité (…) le choix est fait de ne pas saisir la chambre régionale des comptes ». La Cour des comptes note ainsi le faible nombre de saisines des Chambres régionales des comptes. Comme vu déjà précédemment[202] pour la Réunion il n’y a à peine qu’une saisine par an de la Chambre régionale des comptes.

Au final le contrôle de légalité et budgétaire mis en place suite à la décentralisation pour garantir l’application uniforme du droit sur le territoire et à la suppression de la tutelle de l’État sur les collectivités est très insuffisant voire inefficace conduisant aux dérives et aux dérapages qu’on peut notamment constater à la Réunion. En effet avec la lenteur du processus administratif et juridique, le contrôle a posteriori fait que les décisions sur les contentieux sur les marchés publics ou sur les autorisations d’occupation du sol tombent souvent après l’exécution du marché ou la réalisation des travaux. Pour y remédier l’État a lancé le plan « préfecture nouvelle génération » (PPNG) qui vise à renforcer notamment les moyens affectés au contrôle, il porte ainsi sur un redéploiement des effectifs, la mutualisation des capacités d’expertise et la modernisation de l’exercice de contrôle via la numérisation des outils et des processus. Par ailleurs un partenariat entre les services des préfectures et les directions locales des finances publiques a été mis en place par convention en 2013, il a pour objectif d’associer les services de la DGFiP au contrôle budgétaire en apporter leur expertise comptable et financière. De même la loi NOTRé[203] renforce la transparence financière en exigeant la production de documents donnant des informations financières essentielles. Il est encore trop tôt pour juger de l’efficacité de ces réformes mais on peut noter que les objectifs à atteindre restent modestes le législateur n’a cessé de diminuer le champ des actes soumis à transmission pour contrôle et semble avoir abandonné l’idée d’un contrôle exhaustif même des actes prioritaires. La réforme semble se contenter de faire face à la réduction des effectifs et de faire au mieux avec les effectifs et services existants, pourtant comme le souligne le rapporteur pour avis[204] il faudrait au contraire renforcer les contrôles et combler les angles morts, les sociétés publiques locales (SPL) et sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) qui ont fleuri ces dernières années en sont ainsi dispensées. La Cour des comptes[205] juge quant à elle qu’il est nécessaire de définir les priorités de contrôle en fonction des risques juridiques et financiers et de réaliser « une analyse conjointe des actes sous l’angle du droit et sous l’angle des risques budgétaires » au lieu d’appréhender séparément les deux contrôles par des services différents.

Sans vouloir revenir au système précédent conférant au représentant de l’État les privilèges exorbitants de censure des actes a priori sur leur légalité et sur leur opportunité, il en reste pas moins qu’une amélioration du dispositif de contrôle semble nécessaire. À la Réunion au vu des différents scandales, il semble que les services de l’État aient été particulièrement permissifs et tolérants vis à vis des collectivités locales. On peut dresser plusieurs hypothèses à cet état de fait : c’est révélateur de services de l’État débordés par l’ampleur des dérapages et dérives ou d’une volonté de ne pas s’immiscer dans les affaires locales pour que l’État ne soit pas accusé de paternalisme et de colonialisme, ou bien encore d’une culpabilité de l’État d’avoir exploité ses anciennes colonies pendant des siècles qui le conduit à une certaine tolérance. L’absence de contrôle de l’opportunité des actes est également problématique quand l’État doit faire face à des élus à la déontologie douteuse et qui passent leur intérêt personnel et celui de leurs proches avant l’intérêt général ou bien des élus de bonne foi mais insuffisamment compétents ou conseillés pour prendre les bonnes décisions. La presse fait quotidiennement ses choux gras de toutes ces dépenses dispendieuses et bien souvent inutiles. L’autorégulation via les urnes n’étant pas toujours efficace, un soupçon de contrôle d’opportunité pour les actes aux budgets les plus élevés n’en serait pas moins utile dans l’intérêt général.

Preuve que les choses évoluent et sont enfin prises au sérieux, la procureure du parquet national financier (PNF) Eliane Houlette, en visite sur l’île, a présenté le 14 septembre 2018 les grandes lignes d’un plan anti corruption en se donnant les moyens « pour lutter efficacement contre cette grande criminalité qui porte une atteinte terrible au pacte social et donc à la démocratie ». Elle a annoncé ainsi la création prochaine d’un bureau local de liaison avec le PNF qui sera chargé d’apporter son expertise et d’accompagner les magistrats locaux. C’est un triste privilège que la Réunion partagera avec la Corse, qui rappelons le, est le premier département français en terme d’indice de perception de la corruption. Il en reste pas moins que les élus condamnés continuent à occuper le devant de la scène, encore et toujours, cette minorité de politiques ternit grandement l’image de l’ensemble du monde politique et contribue à aggraver le ressentiment négatif des citoyens à leur encontre. Ainsi dans le projet initial sur la loi de moralisation de la vie publique voulue par le candidat Emmanuel Macron, il était prévu l’obligation pour les élus d’avoir un casier judiciaire vierge à l’instar de n’importe quel agent de l’État fonctionnaire. Pourtant lors des débats[206] cette disposition a été retirée car elle comportait un risque constitutionnel, en effet elle était contraire au principe d’individualisation des peines qui donne au juge la possibilité d’adapter la sanction d’un condamné en tentant compte de sa personnalité, de l’infraction et des circonstances, ce principe a été reconnu comme constitutionnel par l’arrêt de la Cour constitutionnel du 22 juillet 2005[207]. À la place un élu sera déclaré inéligible pour dix ans pour des crimes et délits prévus dans la loi[208] en laissant une marge de manœuvre au juge pour éviter la peine automatique, il devra dans ce cas motiver sa décision. Les crimes et délits concernés couvrent aussi bien le harcèlement, les discriminations, les manquements divers à la probité d’un élu (corruption, trafic d’influence, prise illégale d’intérêts, atteinte à l’accès et à la liberté des candidats aux marchés publics, détournement de bien), les faux en écriture, l’injure ou la diffamation et la provocation à la haine raciale ou sexiste. Pendant les dix ans d’inéligibilité, la peine sera inscrite au casier judiciaire et pourra être vérifiée lors de toute candidature à une élection. Au final même si on peut regretter que le principe du casier judiciaire vierge n’ait pas été retenu, cette loi n’en constitue pas moins un progrès sensible par rapport aux pratiques récentes, il reste à juger dans la durée de ses effets.

2.2.4 De l’opportunité d’actions de rupture ou inscrites dans la durée

Le constat sur l’état de l’outre-mer est connu, les solutions et mesures pour y remédier sont également connues au travers des divers rapports et missions lancées sur le sujet. Les solutions ne passent pas nécessairement par une augmentation drastique des crédits alloués au développement de l’outre-mer, une redistribution intelligente des crédits et dotations existants, des avantages acquis et indus aujourd’hui et une remise à plat fiscale seraient déjà un progrès considérable. Deux alternatives s’offrent aux acteurs politiques, lancer des actions de rupture pour modifier les règles rapidement ou s’inscrire dans la durée en arrivant aux objectifs finaux par petites touches successives.

L’action de rupture présente l’avantage de gagner du temps et de l’argent, son action peut paraître brutale et douloureuse sur le moment, mais rapidement tous les acteurs et la population pourront constater son bien fondé avec des résultats concrets qui ne se feront pas attendre. Les inconvénients sont nombreux, l’acceptation sociale est loin d’être acquise et elle risque de déstabiliser durablement la société au risque de faire naître des ressentiments profonds qui ne demanderont qu’à exploser à un moment ou un autre. Sur le plan économique, cela va créer des situations juridiques complexes, cela risque de faire fuir les investisseurs et ralentir sur le moment l’économie. Pour les hommes politiques, l’action de rupture est également un risque politique fort.

L’action dans la durée présente l’avantage d’être progressive, moins brutale, en laissant aux acteurs le soin d’anticiper et de s’adapter, sa durée permet également une redéfinition de l’action au gré des évolutions du contexte. Les deux inconvénients majeurs sont que l’action doit être suivie dans le temps malgré les changements de majorité, or on a pu constater par le passé qu’il y avait rarement continuité des politiques publiques. Le deuxième inconvénient est que les problèmes sont tellement tendus et vont en s’accumulant qu’une explosion sociale dramatique risque d’arriver avant que l’action publique n’ait produit des résultats concrets sur la vie de la population.

Il est clair que le pouvoir politique choisit aujourd’hui plutôt de lancer des actions dans la durée car le risque politique est plus faible et par la volonté de lisser les actions pour laisser le temps de l’anticipation et de l’adaptation au système. Le risque de l’explosion sociale est maîtrisé aujourd’hui en étouffant dans l’œuf le moindre soubresaut social à coup de subventions et par des effets d’annonce opportuns.

Conclusion Titre 2 : L’action publique comme moteur du changement

Les annonces du livre bleu issu des Assises de l’outre-mer[209] laissent sceptiques. Il confirme une impression de déjà vu, à chaque fois qu’un gouvernement se met en place, on redécouvre le problème de l’outre-mer en feignant d’ignorer tout ce qui a pu être mené par le passé. Des consultations sont lancées, un rapport est attendu, des lois sont élaborées, des contrats de plan sont signés. Le résultat est souvent le même, faute de volonté, d’ambition et dans le contexte budgétaire qu’on connait, ça aboutit à pas grand-chose. Pour preuve on relève dans le livre bleu que « La date de validité des dispositifs d’aide fiscale à l’investissement outre-mer sera portée à 2025, afin de donner aux investisseurs la visibilité dont ils ont besoin ». Il n’est fait aucune mention des sur-rémunérations, d’ailleurs dans son discours à la remise du livre bleu[210] le Président Emmanuel Macron interpelle les acteurs publiques en affirmant « ayons cette lucidité collective de dire que nous avons organisé la vie chère, nous avons organisé la vie chère par une politique de sur-rémunération, je ne propose pas - et c'était un engagement de campagne à ce stade – d’y revenir, mais à un moment donné nous devrons collectivement, et ça devra venir de vous, proposer d'en sortir parce que c'est la sur-rémunération des uns qui créent la pauvreté des autres ». En clair, même si l’État à son plus haut sommet partage le constat d’échec des politiques publiques et entrevoit les mesures pour sortir de l’ornière, il n’est fait état d’aucune annonce de réforme structurelle d’ampleur à court et à moyen terme. À ce propos on peut noter que dans les rapports récents le mot rattrapage a totalement disparu, comme si ce mot était devenu un tabou, on parle maintenant de convergence qui peut faire penser que tous les problèmes ont subitement disparu ou du moins se sont fortement atténués. Le rééquilibrage des finances publiques peut attendre et le Président renvoie la balle aux acteurs locaux qui doivent seuls prendre l’initiative et la responsabilité d’ouvrir les chantiers des réformes structurelles. Pourtant la Sénatrice Nassimah Dindar estime[211] que les départements et régions d’outre mer « pourraient (...) constituer un formidable terreau d’expérimentation pour les défis que rencontreront demain d’autres territoires français » car ils ont « toutes les caractéristiques d’une grande banlieue » et « ce qui nous est présenté comme des spécificités ultramarines n’est en réalité qu’une version plus concentrée (...) des réalités traversées par d’autres territoires ou départements français». À ce sujet Dominique Wolton, chercheur en communication politique et directeur de la revue Hermès, disait déjà en 2004 dans un entretien pour le monde[212] « La métropole est complètement sourde, hélas, aux expériences menées outre-mer et qui souvent pourraient être utiles pour l'Hexagone. Cela reflète le côté terriblement "hexagonal" des élites françaises. Autrement dit, un énarque veut bien aller passer ses vacances outre-mer, mais il ne pense pas une seconde que des solutions intelligentes peuvent être inventées sur place, et pourraient être utiles dans l'Hexagone. »

On peut s’interroger au final sur la volonté du gouvernement de s’impliquer davantage sur le sujet et d’être le moteur du changement pour réduire les inégalités. Or face au relatif désengagement de l’État, on peut s’inquiéter de la capacité des édiles locaux à prendre de la hauteur, surmonter le conservatisme ambiant et à se projeter bien au-delà de l’élection suivante malgré le risque nouveau que leur politique et leurs agissements poussent les électeurs à les écarter au profit de candidats populistes. Pourtant malgré l’affichage officiel et les engagements de campagne de statu quo du gouvernement actuel, les services de l’État œuvrent lentement mais sûrement à la disparition progressive ou du moins à la réduction sensible des avantages divers et variés dans le domaine des sur-rémunérations ou fiscal. Pour preuve les récentes mesures d’instauration des crédits d’impôts remplaçant les dispositifs de défiscalisation traditionnels, la suppression de la sur-rémunération du personnel hospitalier, ou la baisse des plafonds d’abattement fiscal des particuliers. Il semblerait que le gouvernement tente de lancer des réformes de fond insidieusement en laissant ses services faire et en se gardant bien de l’afficher pour ne pas être en porte à faux par rapport à ses engagements de campagne. Il reste à savoir si ce mouvement de fond traduit une réelle volonté de réduction des inégalités ou un simple objectif de réduction des dépenses de l’État.